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地方舉債監管螺絲擰緊 政府購買服務邊界尚待明確

2017-04-21 06:23:39 21世紀經濟報道 

  本報記者 周瀟梟 北京報道

  整肅違規舉債

  近日財政部公布了部分地區違法違規舉債的處罰結果,首開地方政府違規舉債被問責的歷史先河。這一行動對地方投融資及金融市場均有震懾力。

  違規行為大多指向地方政府違規提供擔保及財政兜底。在諸多金融產品中,信托及租賃等非標準化產品財政兜底的項目居多。從案例調研來看,一季度政信信托兜底的案例減少,項目已轉向應收賬款類融資項目。

  在城投企業與政府信用相剝離的情況下,對於標準化產品的城投債,市場將更關註城投公司的財務狀況,而非政府財力。城投債的市場估值也面臨分化和調整。更深層次看,整肅違規舉債也是厘清政府和企業責任的重要一步。

  處分通報結果還將陸續出臺。審計署報告中,點名的省份還有內蒙古湖南河南浙江黑龍江這些省份,違法違規舉債行為還包括以政府購買服務名義支付建設資金,不同程度存在對社會資本兜底回報、固化收益等承諾。

  由審計發現的線索,地方違法違規舉債行為,目前已經通報了兩起處分結果。如重慶黔江區財政局因為違規出具協調函、擔保函等,財政局局長被行政撤職,相關城投公司董事長被行政撤職。

  多位財政、城投人士對21世紀經濟報道記者表示,這兩起案例屬於明顯違法違規,踩了政策紅線,政府部門不得出具擔保函等,是三令五申禁止的;而違規集資這種方式並不那麽常見。

  處分通報結果還將陸續出臺。審計署報告中,點名的省份還有內蒙古、湖南、河南、浙江、黑龍江這些省份,違法違規舉債行為還包括以政府購買服務名義支付建設資金,不同程度存在對社會資本兜底回報、固化收益等承諾。

  21世紀經濟報道記者采訪了解,地方對於以政府購買服務名義,進行基礎設施建設這種方式,存在不同理解,有認為並沒有嚴格限制,也有認為不大合規。而兜底回報、固化收益等承諾,在一些PPP項目中比較普遍。

  政府購買服務、PPP模式為地方政府合規合法的融資模式,地方政府進行基礎設施建設或提供相關公共服務,多采用這兩類模式。這輪“動真格”的查處行動,如何界定其合規合法邊界,外界頗為關註。

  地方政府違規舉債首被問責

  4月19日,財政部公告了第二起通報結果。

  早前的3月24日,重慶黔江區相關部門違法違規舉債處理結果出爐。黔江區人民政府2015年批復黔江區城市建設投資(集團)有限公司向貴州中黔金融資產交易中心融資,後獲得0.55億元融資款,區財政局出具支付融資本息的承諾函等。對相關責任人進行批評教育、黨內警告、行政撤職等處分。

  地方政府違法違規舉債的行為,此前從未有人被問責。這系列查處結果,無疑開了歷史先河,處罰到個人的結果,在業內引起較大震動。

  有地方財政人士對21世紀經濟報道記者表示,監管的螺絲越擰越緊了。

  更多的聲音認為,對於違法違規舉債行為,應該依法依規給予處置,放任地方政府“任性”舉債,地方違規債務規模不斷膨脹,財政、金融風險交叉感染,問題會更大。

  不過,也有省會城市城投公司負責人對21世紀經濟報道記者表示,地方財政或人大出具“承諾函”的行為,“太過業余”。法規政策三令五申,政府部門不得為其他機構擔保,為了迎合金融機構的要求,出具承諾函,是踩紅線的做法。

  需明確政府購買服務的合規邊界

  出具承諾函、違規集資,可能不那麽常見。但借由“政府購買服務”,承諾“固定回報”等行為,則要相對普遍得多。

  東部某省區縣財政人士對21世紀經濟報道記者表示,通過政府購買服務是否屬於變相舉債是個大問題,全國這種行為不少。他直言期待之前通報的內蒙古以政府購買服務修建高速公路的處理結果,這塊現在沒有明文規定。

  有金融機構人士佐證了這個判斷。某國有大行地方分行投行業務部門負責人對21世紀經濟報道記者表示,PPP推了三年,銀行貸出去的款項如果說是100億元,通過政府購買服務貸出去的款項可能多達1000億元。

  政府采購服務的流程相對簡單,近年成為不少地方政府融資的重要渠道。PPP模式雖為合規融資方式,但由於流程繁瑣、周期較長,且年度PPP項目預算支出責任不得超過一般公共預算支出比例的10%——這些都限制了地方政府的“發揮”。

  有地方財政局負責人直言,跨區域的大型基建項目,如軌道交通建設,需要區縣政府來配套。單單這一個軌道交通項目,可能就已經超過年度預算支出的10%,難以采用PPP模式。為了合規取得項目資金,希望能通過政府購買服務方式實現。

  上述城投公司負責人對21世紀經濟報道記者表示,政府購買服務與PPP最大的區別,在於沒有10%這樣的上限控制。但是以政府購買服務的名義,來修建高速公路,這個政策適用上存在問題;高速公路建設用PPP模式,完全沒問題。

  不過,現行政府購買服務,需由省級、地市級政府對外公布項目清單。有地方財政人士表示,購買服務清單中列入什麽項目,有一定彈性空間,基建工程類項目可以被寫入進去。

  而在此前財政部發出的詢問函中,就有這樣一個案例。內蒙古交通運輸廳與內蒙古高等級公路建設開發有限責任公司簽訂“委托代建購買服務協議”,約定於建設期及建設期後第一年至第17年或者第18年,通過購買服務資金支付項目建設資金,支持內蒙古高等級公路建設開發有限責任公司作為承貸主體,向農業發展銀行貸款105.5億元。

  上述東部省份區縣財政人士表示,政府購買服務如同PPP一樣,不應該屬於政府債務。比如現在修一條道路,總投資100個億元,按采購服務去建,分多年支付——政府從這些企業購買相應服務,並視服務供應質量來支付,舉債主體是企業,而不是政府。

  根據2013年國務院辦公廳發布的《關於政府向社會力量購買服務的指導意見》,對“購買機制”有這樣的規定,“建立健全項目申報、預算編報、組織采購、項目監管、績效評價的規範化流程”。

  不過,有財政系統人士對21世紀經濟報道記者表示,采購法明確規定了“工程”和“服務”的界限,服務是指除貨物和工程之外的其他政府采購對象。國辦發96號文件規定,政府向社會力量購買服務所需資金在既有財政預算安排中統籌考慮,也就是說先有預算批復、再有購買服務支出。現在滾動預算規劃也就是三年時間,以政府購買服務名義修建高速公路,支付周期超過10年以上,是不合規的。

  中國財政研究院金融研究室主任趙全厚對21世紀經濟報道記者表示,政府購買服務原來沒有明確的紅線,政策界限不夠清楚,現在通過整改能不斷調整。通過處分違法違規舉債行為,能起到“樹正”的作用,能糾正很多東西,地方政府接下來舉債要更加小心謹慎。

(責任編輯:柳蘇源 HN091)
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