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地方財政收入必須擺脫對房地產業的過度依賴

2017-08-12 07:01:09 21世紀經濟報道 

  財政部8月11日公布的7月財政收支情況顯示,當月全國一般公共預算收入16457億元,同比增長11.1%。全國一般公共預算收入中的稅收收入14429億元,同比增長13.4%;非稅收入2027元,同比下降2.9%。

  數據顯示,1-7月國有土地使用權出讓收入23357億元,同比增長37.3%。而上半年(1-6月)國有土地使用權出讓收入18836億元,同比增長34%,7月收入達到4521億元。房地產相關稅收也是地方財政收入的重要來源,7月份,契稅365億元,同比增長34%;土地增值稅353億元,同比增長15.4%;房產稅261億元,同比增長27.1%;城鎮土地使用稅287億元,同比增長16.9%;耕地占用稅43億元,同比下降22.4%。

  地方政府預算內收入與房地產業相關性比較強,當樓市行情比較熱,商品房銷售面積增速較快時,大約遲滯1-2個季度後,就會在財政收入增速上顯現出來。當然,當銷售面積增速下降,也會同樣反應在財政收入方面。地方財政收入倚重房地產業的現象,導致中國樓市具有一定的周期性,即樓市過火的時候進行調控,而當樓市過冷的時候,地方政府就希望刺激樓市加快商品房銷售,用以快速補充財力。

  去年年初啟動的刺激樓市政策就與此息息相關,通過去庫存,刺激商品房銷售,減輕地方政府的財政壓力。現在,一二線城市相繼實施了“限購、限貸、限售、限價”等政策,三四線城市也有一些陸續采取調控措施,商品房存庫本身就已經很少,商品房銷售面積增速會逐步放緩,未來公共財政收入也會重新面臨壓力。但是,土地使用權出讓收入目前仍繼續高增長,這是因為經歷這一輪全國樓市去庫存後,開發商必須增加土地儲備才“有米下鍋”。

  有數據顯示,2016年土地出讓金占財政收入比重超過30%的省、直轄市有14個,其中有6個省、直轄市土地出讓金的占比更是超過了50%。在地級市中,政府性基金收入占公共財政收入超過50%的地級市有169個,其中,政府性基金收入占公共財政收入超過100%的地級市有44個。可見,地級市的土地出讓金占比也較大。

  對於地方政府財政收支對房地產業的過度倚重,一種觀點認為是分稅制導致地方政府事權與財權不匹配造成的,巨大的基礎設施投資缺口需要通過土地出讓獲得資金支持。而財政軟約束機制導致地方政府在借債方面不受制約,出現了以土地為抵押,承諾土地出讓收入償還債務的做法,最終導致地方政府的債務規模不斷攀升。

  一方面,土地出讓金占財政收入的比重過高;另一方面,地方政府性債務對土地出讓收入依賴度也高。2013年12月審計署發布的《全國政府性債務審計結果》就顯示,地方政府性債務對土地出讓收入的依賴程度較高,截至2012年底,11個省級、316個市級、1396個縣級政府承諾以土地出讓收入償還的債務余額34865億元,占省市縣三級政府負有償還責任債務余額93643億元的37.23%。

  地方政府大量的基礎設施投資依賴土地出讓金收入與房地產銷售帶來的稅收,並將土地作為杠桿,通過透支未來進行杠桿化的債務操作,債務規模不斷膨脹,進而,經濟就更加依賴房地產業。這會迫使房地產政策在“一松一緊”中不斷反復,因為樓市銷售不旺可能導致地方政府債務鏈陷入風險,而這種冷熱刺激也制造了大規模的市場投機行為,以及不斷強化市場上漲預期,從而將樓市推向泡沫化。

  目前,中央政府正在嚴控地方政府債務增量,並通過制定長效機制修復混亂的房地產市場。一線城市(其財政收入對房地產業依賴較小)正在試驗提供共有產權住宅以及租賃房。如果全面鋪開這一做法,地方政府將大幅縮減土地出讓收入,同時還要為保障型住房融資。因此,未來地方政府必須擺脫對房地產業的過度依賴,在中央政府的幫助下逐步消化存量債務,減少增量債務,地方政府的主要工作要從投資轉向公共服務,拋棄“GDP論英雄”的傳統思維,各級政府的職能轉變將決定中國經濟轉型的成敗。

(責任編輯:婁在霞 )
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