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守住底線更應註重主動性預防性監管

2017-12-06 06:28:00 上海證券報 

  “深化金融體制改革,增強金融服務實體經濟能力,提高直接融資比重,促進多層次資本市場健康發展。健全貨幣政策和宏觀審慎政策雙支柱調控框架,深化利率和匯率市場化改革。健全金融監管體系,守住不發生系統性金融風險的底線。”這是十九大報告對金融領域的根本要求。我們認為,在目前情況下,健全金融監管體系,守住不發生系統性金融風險的底線,更應註重主動預防性監管。

  主動防範化解金融風險,意味著以堅守主業服務實體為基石。金融業回歸本源的重點是要做好“安全性、流動性、效益性”的有機統一,進而促進經濟發展的“有效性、科學性、持續性”。為適應當前化解金融風險的形勢需要,各金融機構要依托主業優勢回歸金融本源,積極主動參與供給側改革各項部署,緊扣“三去一降一補”任務,進一步提升服務實體經濟的質量和水平,通過體制機制的改革創新,提高金融服務實體經濟的能力和水平。主動防範化解金融風險,還需以綜合判斷分類施策為抓手,在化解金融風險的過程中,針對不同的情況和不同的對象采取不同的措施,防範新的風險產生。

  而主動預防性監管強調的是盡力減少不利事件、違規行為發生的概率。在監管實踐中,人們習慣於事後懲罰。但從資本市場發展的規律和監管的效果出發,立足主動預防性監管,把重點放在對違法、違規行為的事前警示上,更見成效。此外,開始時個別的、偶然的違規行為處理起來相對簡單,如果對這些違規未能在事前或早期予以懲戒,會給市場傳遞不良暗示和信號,等到形成參與者的普遍行為之後再處理,除了“法不責眾”的難題,還會增加處理成本,且必然引起市場震動;而預防性監管則可減少不利事件、違規行為,防患於未然。為此,主動防範化解金融風險,需以綜合判斷分類施策為抓手,在化解金融風險的過程中,針對不同的情況和不同的對象采取不同的措施。

  因此,主動預防性監管,總體要求是“從早從小從嚴及常態化”,把違規遏制在萌芽狀態。要滿足這個要求,最重要的是制度建設。法律法規完備和嚴格執行是一體兩面。

  具體而言,主動預防性監管更強調權威,體現立法者的理性、專業、對市場的洞察力,執法的嚴格。要求敬畏市場,堅決遵循規則、程序公開,過程透明(包括規則和程序的制定、修改過程透明)的原則。確保規則公平,執法公正。“三公”之間有嚴密的邏輯關系,公開是前提,公平是目的,公正是手段,由此促使其他參與者敬畏市場,敬畏規則,信服監管。遵循“三公”原則,還要求監管、遏制違規時,讓市場有個穩定的預期,各項法律、法規及政策之間要保持相對穩定和連續,以增加參與者的信心。

  主動預防性監管註重長遠,制定法律、法規時,綜合考慮市場參與者的情況,盡可能考慮制定法律法規的周到、全面、細致。註重對市場的長遠影響,為未來發展預留空間。

  主動預防性監管還需超前預判,增強前瞻性,提高預判能力。預判監管措施一旦出臺,市場參與者和執行者會有何反應,執行過程中會有什麽阻力,未來市場可能出現的新情況和新問題,都需要有超前研究並擬定可供選擇的方案。在遏制違法、違規的監管過程不是單純地尋找違法行為的證據,而是需要找出違法違規行為的原因,把更多精力用於法律的補充與完善上。

  為禁止性規定制定處罰條文,例如處理違規,主動預防強調處罰條文重在震懾力,這是防患於未然的基礎。震懾力要求條文合理、正確,內容與表述內在邏輯一致,容易理解,沒有漏洞,沒有歧義,不會被誤解和曲解,能操作和執行,不會被鉆空子。在懲罰可信的基礎上,懲罰力度也必須足夠。目前對違法違規的懲罰力度還不夠,例如2005年修訂的證券法205條規定,違犯信用交易,“並處以融資融券等值以下的罰款”,這個金額力度太低了。另外,只強調了違法者的行政責任。實際上,這種責任是綜合的,還應該包括民事責任、刑事責任等。

  監管是個連續不斷的過程,不斷發現問題,持續解決問題,不斷完善現有的法律法規的過程。因此,需要從本質上把握證券市場運行和發展過程中的違規行為,找出產生這些問題的原因,從實際出發,盡可能提前通過立法清除這些原因,通過事前警示,使這些可能的潛在違規行為不再出現。

  主動預防的要義是事前警示,而事前警示要求提前預判,重視時效。沒有時效,難以服眾,也難以震懾。因為監管者和被監管者處於同一資本市場,而且資本市場參與者眾多,相互之間的利益關系復雜,市場的專業化水平又特別高,運行機制、方式等也非常復雜。根據法律的不完備性理論,在實踐中,法律法規設計很難完備和最優,提前預判非常困難。這就要求監管部門能對違規行為苗頭“即時關註、即時分析、即時反饋、及時處理 ”。要滿足這個要求,需要強調現代科技手段和大數據的運用,重視自媒體、全媒體的信息,高度關註市場反應和輿情的敏感線索。

  確保監管效果,維持市場健康平穩發展,還離不開追溯機制。這裏所說的追溯,主要是監管決策的責任追溯,以保證政策制定者追求長遠整體利益而不是短期、局部利益。

  (作者郝旭光系北京對外經濟貿易大學國際商學院教授,姜文盛系山東煙臺牟平文化財政所所長)

  主動性預防性監管強調的是盡力減少不利事件、違規行為發生的概率,總體要求就是“從早從小從嚴及常態化”,把違規遏制在萌芽狀態。要滿足這個要求,最重要的是各項市場制度的建設。法律法規完備和嚴格執行是一體兩面。

(責任編輯:李興旺 HF015)
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