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上海試點農地入股改革,並非退回舊集體經濟模式

2018-10-11 07:56:42 新京報 
新京報漫畫/高俊夫
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  平常心

  在當前條件下,在那些已經與農業關系不大的都市郊區,建立股份合作社確實很有必要。

  據新華社報道,上海正在奉賢試點探索農村土地股份合作制改革。據上海奉賢提供的最新消息,這項試點改革以創新和激活土地承包經營權流轉機制為手段,以保障農民土地權益為目的,推進土地承包管理的法制化、制度化和規範化,促進農業增效、農民增收。

  其實,在我國發達都市郊區的農村,類似奉賢區的土地股份合作制度並不少見,珠三角地區農村實行這個制度已經有二十多年的歷史。或許一線大城市的消息總是更容易引起人們註意,辨析奉賢區這個做法的意義也因此有了必要。

  農地入股改革更適用於都市郊區

  農村股份合作社其實與“合作”關系不大。它主要出現在農業已經式微的都市郊區,是一種將農戶承包地及其他集體資產折股量化且股權比較平均、股權轉讓受到限制的農村經濟組織,屬於我國農村改革中的一種具有過渡性質的經濟組織形態。

  這種組織的經營多以不動產出租為主,故經營風險極小。這些特點決定了它既不具有國外農業合作社的性質,也不具有一般股份公司的特征。這種農村股份合作社給村莊集體經濟組織成員提供了一種不動產利益的增長及分配機制。

  奉賢區農村的股份合作制不是要退回到舊集體經濟模式。農村人民公社時期的集體經濟,實際上不允許社員退出,而股份合作制在邏輯上允許股民(社員)退出。雖然行使退出權在技術上有一定難度——股份合作制的設計也不大可能會讓農戶的退出權隨意使用而影響到經濟組織的正常運行。農村股份合作組織通過深化改革,很容易轉化為現代經濟組織,這是它與舊農村集體經濟的主要區別。

  當前條件下,在那些已經與農業關系不大的都市郊區,建立股份合作社確實很有必要。以上海奉賢區為例,其農業的比重已經很低,農村建設用地的使用權如果由承包戶分散推向市場,顯然不利於土地的規模化集約利用。如果商家與承包戶分散談判土地使用權轉讓,談判成本會很高。

  現有農村自治體通過一定的方式發揮其組織作用,有利於協調土地及其他不動產的轉讓行為,提高綜合經濟效率。所以,曾經將土地發包到農戶的集體經濟組織,再把土地“收回”集體,充當不動產轉讓中介,便成了普遍現象。

  並非所有農地流轉都適用該機制

  但是,股份合作社機制也有一定的弊端。農村土地承包戶的土地因為位置不同,價值也不同。特別對於土地的非農用途,位置價值會有很大差異。這種價值的差異只有通過市場才能顯現,很難由行政長官決定。

  由集體經濟組織集中轉讓土地時,通常會按照每個承包戶的土地承包面積確定每戶的股份,很難考慮土地位置因素。有的地方以鄉鎮為單位建立股份合作社,還有的地方以行政村或村民小組為單位建立股份合作社,都會產生不同程度的利益“抹平”問題。

  此外,集體經濟組織介入不動產流轉以後,不僅集體經濟組織要分享利益,還更容易產生“內部人控制”問題,留下了腐敗滋生空間,增大了管理成本。這些問題均會導致利益衝突,增大了社會不穩定的風險。

  土地股份合作社機制並非對全部農村土地流轉都適用。對於農業比重很大的地區,土地用途限於農業生產,而農地使用的不可分性要明顯小於建設用地的不可分性。10畝地不能建設一個煉鋼廠,但生產糧食沒有問題。

  農業生產當然也有規模經濟要求,如果農業投資者與農村土地承包戶分散談判轉讓土地,好像會遇到“釘子戶”問題。但據我們調查,土地流轉市場越是健全、順暢,“釘子戶”就越少。

  長遠來看,農村土地承包戶分散轉讓農業用地經營權,集體不去直接插手轉讓,有利於農村土地流轉市場健康發展,減少農村利益衝突。至於農業合作社發展,更需要在農業產業鏈的流通、服務和加工環節去部署,地頭農業生產還是交給農戶更好。這是國際成熟經驗。

  股份合作社的現有機制也需要改革創新,改革的方向有兩點最重要。一是探索股份的可交易性,逐步引導股份合作社向現代企業發展;二是在利益鏈條上將股份合作社與村民自治組織逐漸剝離開來,讓股份合作社照章納稅,同時讓村民自治組織的正常開支納入城鄉統一的公共財政範圍,實現公共財政的城鄉全覆蓋。在這一方面,上海奉賢區的這一試點或大有可為。

  黨國英(中國社科院農村發展研究所研究員)

(責任編輯:李佳佳 HN153)
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